党的十八届三中全会提出构建现代公共文化服务体系以来，公共文化服务社会化发展快速推进。最近，北京大学国家现代公共文化研究中心做了一次我国公共文化服务社会化发展现状调研，发现有两个比较明显的特点：一是政府购买服务是目前我国公共文化服务社会化的主要方式。二是政府通过购买服务的方式引入公司企业或社会组织管理运营基层公共文化设施的做法异军突起，其中以村（社区）文化中心和乡镇（街道）文化站数量最多，至2018年年底已达近1万家，在政府委托社会力量管理运营的各级各类公共文化设施中占比90%以上。这一现象说明，政府购买服务正在被较多地应用于农村公共文化设施管理运营，成为农村公共文化服务补短板、强弱项、完善服务体系的重要方式。

　　但是，由于政府购买公共文化服务在我国兴起时间不长，调研发现，当前政府购买方式应用于农村公共文化服务也显现出了许多政策障碍、发展瓶颈。

　　从社会力量提供服务的角度看，突出问题是承接主体数量不足、专业化程度不高、人员流动性过大。二、三线城市基本没有合适的公共文化机构管理运营服务提供商，即便北京、上海这样的一线城市，能提供合格服务的公司企业或社会组织也不多。目前我国还没有公共文化机构管理运营承接主体专业资质的认定或评价标准，各类社会机构为拓展业务而盲目上阵的现象不时可见，导致承接主体工作人员专业水平不高，再加上薪资水平有限，从业人员的稳定性普遍较差。比如北京市海淀区北部文化中心整体委托公司管理运营，其图书馆在短短一年内发生了多次馆长更迭，馆内中层主管也是频繁异动，工作人员年流动率近1/3。成都市武侯区文化馆承接方聘用的工作人员年流动率近1/2，无锡市新吴区图书馆从开馆到现在的六七年间，承接方聘用的工作人员更换率接近100%。承接方从业人员的专业化、稳定性不高，直接影响了公共文化机构的服务能力、服务质量和服务效益。

　　从政府购买服务的角度看，较多地存在着相关政策不配套、体制束缚等瓶颈障碍，政府购买在农村公共文化服务的应用中面对着较多的“玻璃门”“橡皮墙”。

　　一是购买主体和承接主体的合法性问题。2016年11月，财政部和中央编办印发《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》，公益一类事业单位，既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体，不得参与承接政府购买服务。然而目前公共文化服务社会化发展的实践与这一规定有矛盾，典型的如近期一些地方为解决公共文化服务供需对接而创造的“文采会”形式。参加“文采会”的资源和服务需求主体是各级各类公共文化机构，而按现行政策，公共图书馆、文化馆这样的公益一类事业单位不能作为采购主体和承接主体。矛盾和冲突首先是真正的需求方不能作为采购主体；其次是供需方“对接”后并不能进行实质意义上的“采购”；再就是按“供应商不足三家应予废标”的现行政府采购规定，“文采会”上的供需对接最终能否变成现实有不确定性。总之，举办“文采会”的初衷与现行政府购买服务的政策规定脱节，结果要么是公共文化机构违规购买，要么是“文采会”本应实现的功能大为削弱。这一矛盾不解决，“文采会”势必异化为“文展会”。

　　二是政府采购招标方式、程序的适应性问题。目前主要表现为三个缺乏：缺乏专门的公共文化类招标文件。基本上是在套用工程类招标合同，许多约定用在公共文化服务上让人无法理解，导致合同所提要求不能得到承接主体的针对性响应。缺乏公共文化领域专家参与评标。由于公共文化服务社会化属新兴领域，各地招标机构专家库中还鲜有对路专家入库，导致对承接主体评价的专业性、针对性大打折扣。缺乏对投标公司企业或社会组织专业资质的要求。目前普遍采用“价低中标”原则，往往导致具有一定专业水平的公司企业或社会组织被淘汰，后果就是管理和服务低成本运作，服务质量和效能难以获得基本保证。

    三是非基本服务优惠收费问题。从理论上说，公共文化机构的优惠收费并不成其为问题，因为《公共文化服务保障法》明确规定公共文化设施“向公众免费或优惠开放”。但在实践中，优惠收费目前在绝大多数地区和机构中难以实行。主要原因有二：一是政策界限不明确。《公共文化服务保障法》规定地（市）、县（市）人民政府制定、公布并组织实施本行政区域的公共文化服务目录，目前这一规定在多数地方尚未落实，意味着当地基本公共文化服务的内容、种类、数量、水平不明确不具体，同时也意味着当地可以优惠收费的“非基本服务”不明确不具体，优惠收费自然难以操作。二是公共文化机构缺乏非基本服务优惠收费的内在动力。按现行规定，公益一类事业单位禁止任何经营性行为（收费即被认为是经营性行为），事业单位向社会提供经营服务取得的收入，需全额纳入单位预算，主要用于公益事业发展，不能用于奖励有关工作人员，即所谓“收支两条线”。这样一来，公共文化机构开展非基本服务投入的人财物没有补偿渠道和激励机制，公共文化机构缺乏开展非基本服务的内在动力，结果是体制内的公共文化机构对优惠收费“不想做”，体制外的承接组织“想做而不能做”。实地调研发现，优惠收费问题是目前几乎所有社会化承接组织反映最强烈的一个问题，成为我国公共文化服务社会化发展进程中一个亟待突破的难题。

　　四是社会化承接主体的平等市场待遇问题。实地调研和现场座谈发现，目前我国承接政府购买开展公共文化设施管理运营业务的，以中小微企业和社会组织为主，一般来说规模小、实力弱、业务新，特别需要政策扶持。但现实状况是，这类公司企业、社会组织目前还没有被纳入文化产业范畴，如尚不能申请文化产业扶持资金，也无法享受小微文化企业的优惠政策等，一个典型的、新兴的文化产业形态目前还游离在文化产业范畴之外。

　　五是防止政府“甩责”问题。实地调研发现，有的地方政府对公共文化社会化发展的理解和认识有偏差，把社会力量管理运营公共文化机构当做政府减少投入或不投入的机制，造成承接方只能依靠收费或变相收费开展服务，背离了公共文化服务保基本、促公平的宗旨，也违反了《公共文化服务保障法》的规定。在推进公共文化社会化发展进程中，需要防止政府“甩责”，防止社会力量参与公共文化服务异化为新的“以文补文”“以文养文”。

　　政府购买服务是引导和激励全社会参与农村公共文化服务体系建设、以市场机制和手段补齐农村公共文化服务短板的重要方式。面对存在的矛盾和问题，目前需要重点在三个方面发力。

　　首先，加大公共文化服务社会化承接组织的培育力度。当前，应在扩大数量和提高质量两个方面同时发力。扩大数量，需要完善政府购买公共文化服务清单，使承接组织明确自身优势与可购买范围的匹配度；需要扩大政府购买公共文化服务的范围，扩宽承接组织的可选择空间；需要强化公共文化服务与文化产业的融合力度，将从事公共文化服务的社会承接组织纳入文化产业范畴，享受相应的政策优惠，吸引更多的社会力量参与到公共文化服务中来。提高质量，需要从提高社会化承接组织与从业人员的专业化水平做起。现实可行的做法是，鼓励和支持高等院校、行业协（学）会、大型公共文化机构等开展面向公共文化服务专业的职业教育，设计系统的专业课程体系，建设完善的社会化人才评价机制，为社会化承接组织输送合格的专业的职业教育人才。同时，建立社会化承接组织资质水平评价机制，为政府选择承接主体提供专业资质参考，把控社会化承接组织的“入口”，防止不具备一定专业资质的企业或社会组织盲目进入公共文化服务领域。

　　其次，完善公共文化服务社会化发展政策体系。当务之急是全面梳理现行相关政策，针对已经显现的问题，解决不同部门政策的相互冲突、互不协调问题。还需要加强政府采购招标制度与政府购买公共文化服务的适配性，解决招标文件、承接主体专业资质、评标库充实公共文化专家等突出问题。完善现行文化产业扶持政策，助力服务公共文化的社会化承接组织的发育和壮大。

　　再次，政府监管转变观念、改进方法。在构筑政府、市场、社会共同参与公共文化服务体系建设格局的背景下，各级政府对公共文化机构的监管应转变理念与方式，建立起以契约精神按照合同进行考核的机制。要从监管组织建设、监管结构搭配、监管内容完善、监管方法多样、监管结果利用等多方面着手，建立完善的监管制度，实施全过程的有效监管，同时协调不同政府部门共同落实监管职责。政府通过向第三方购买服务实施对社会化承接主体的日常监管，是避免监管“行政化”的有效方式，目前已有一些地方实践，应在总结完善的基础上加以推广。

　　[作者简介]李国新，北京大学信息管理系教授、博士生导师，国家公共文化服务体系建设专家委员会主任。