文化和旅游部印发的《公共文化服务体系建设“十五五”规划》（简称《规划》），提出了以推动公共文化服务高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，以满足人民群众日益增长的美好生活需要为根本目的，不断健全现代公共文化服务体系的总体要求。公共图书馆作为公共文化服务体系的重要组成部分和重要力量，《规划》聚焦持续推动现代公共图书馆建设、以改革推动公共图书馆服务提质增效、推动公共图书馆均衡发展、提升公共图书馆服务数智化水平四大方面作出部署，凝练形成的4个预期性主要发展指标中有2个直接针对公共图书馆（全国公共图书馆年流通人次、全国公共图书馆年人均新增馆藏），部署的18项重点专栏项目中有11项直接或间接与公共图书馆相关。《规划》为“十五五”时期公共图书馆高质量发展、公共图书馆服务提质增效擘画了蓝图，指明了方向，明确了任务。

1 持续推动现代公共图书馆建设

《“十四五”公共文化服务体系建设规划》提出了“建设以人为中心的图书馆”，昭示现代图书馆的整个业务环节自始至终贯穿“人本位”的思想，是现代公共图书馆理念的集中体现。“十五五”时期公共图书馆发展延续“十四五”的方向，总的目标是持续推动现代公共图书馆建设，建设更加专业、智慧、开放、包容的公共图书馆。现代公共图书馆建设是一项久久为功的系统工程，“十五五”期间的突破重点聚焦以下3个方面。

1.1 提升公共图书馆发展水平

《规划》首先提出了一个面向2035年建成文化强国的公共图书馆发展新愿景、新目标：培育一批具有鲜明中国特色、居于世界前列的现代公共图书馆。伴随着公共文化服务体系建设的强力推进，我国公共图书馆走过了近20年高速度、跨越式的黄金发展期。目前，我国公共图书馆的总数量（县以上公共图书馆及图书馆分馆、基层服务点）以及单体设施平均覆盖人口数量，已经迈入世界前列；主要经过“十四五”期间的大力推动，已经建成各类“小而美”的新型公共文化空间4万多个，其中三分之二左右为“城市书房”类公共阅读空间，基层公共阅读设施提档升级、完善体系取得突破性进展；我国公共图书馆的国际影响力和传播力显著增强，截至2026年，国际图联设立的国际营销奖、绿色图书馆奖、年度公共图书馆奖三大权威性奖项中，我国公共图书馆的获奖项目已达50项，全面展现了中国图书馆特别是公共图书馆发展的国际领先水平。2022年，北京大学国家现代公共文化研究中心率先发表了专题研究《面向2035：建设中国特色世界一流公共图书馆体系》的成果；2025年初，国务院办公厅印发《关于推动文化高质量发展的若干经济政策》，高层政策文件首次提出“打造中国特色、世界一流的图书馆、博物馆、美术馆、科技馆”的任务；2025年，中山大学肖鹏教授主持的“中国特色世界一流公共图书馆建设的理论与实践研究”课题获批国家社科基金重点项目。以上进展表明，建设中国特色鲜明、世界领先水平的公共图书馆不仅有实践基础，也有研究支撑、政策指引。《规划》首次把这一任务纳入“十五五”时期提升公共图书馆发展水平的新要求，标志着推动一批走在前列的公共图书馆总结提炼中国特色、主要共性发展指标，全面迈进世界一流水平，是“十五五”时期需要总体谋划、分类指导、扎实推进的重点任务，这既是2035年建成文化强国对公共图书馆发展的必然要求，也是公共图书馆对文化强国建设应有的支撑和贡献。

着眼于提升公共图书馆发展水平，《规划》还立足现实、问题导向，提出了两方面的新要求、新任务。一是强化不同层级公共图书馆的功能特色。鼓励有条件的公共图书馆加强决策咨询和智库服务，主要针对的是省级图书馆和部分实力较强的地市级图书馆，引导这些图书馆向研究型公共图书馆迈进，重点强化其围绕国家和地方重大发展战略提供信息支撑的能力。探索建设跨区域图书馆联盟，是强化公共图书馆服务国家和地方重大发展战略的具体措施，《规划》指引有影响力、引领力的区域中心图书馆牵头，组建跨行政区域的图书馆服务联合体，促进资源、服务在更大范围内共享与联动，以形成公共图书馆联合体对区域发展战略更有效的支撑。地市级公共图书馆强化功能的重点任务，是积极探索构建“中心馆—总分馆”体系。目前，我国公共图书馆总分馆制的基本地域单元是县域，县级图书馆是总馆，乡镇（街道）和村（社区）布局分馆或基层服务点。这一结构体系与我国现行行政管理体制相适应，但实践中也显现出了一些问题，主要是有些县级图书馆自身能力不强，难以在体系中承担起统筹、协调、指导、援助的“总馆”功能，导致一些地方的总分馆制流于形式。地市范围内构建“中心馆—总分馆制”在一些地方已有成功实践，由地市级图书馆承担“中心馆”职能，统筹区域内的资源建设和服务发展，一方面扶持、带动能力较弱的县级图书馆做强自身、发展壮大，另一方面在县域总分馆体系之间构建互联互通网络，这是“十五五”时期深化公共图书馆总分馆制改革的重要方式，是拓展公共图书馆互联互通范围的有效措施，同时也是突破地市级图书馆功能弱项的着力点。二是促进基层公共图书馆馆藏质量提升。这里所说的“基层”，主要是指县级图书馆。近两三年，我国基层公共图书馆馆藏文献资源保障水平出现下滑现象，《规划》有针对性地设计出“基层公共图书馆馆藏质量提升行动”，指引基层公共图书馆从因地制宜健全馆藏资源建设标准、优化馆藏采购机制、研制馆藏书目、细化馆藏文献处置办法、优化馆藏结构等方面入手，全面提升馆藏文献资源的数量和质量，夯实公共图书馆服务提质增效的文献资源基础。在《规划》提出的宏观预期性“主要发展指标”中，第一次将“全国公共图书馆年人均新增馆藏（册/件）”纳入其中，为提升馆藏质量画出了底线标准，有力呼应了基层公共图书馆馆藏质量提升行动，体现了明确的固本强基导向。

1.2 深化公共图书馆全民阅读服务

全民阅读是最基本的文化建设。我国的全民阅读发端于1997年实施的以发展图书馆事业为手段、倡导全民读书、建设阅读社会的“知识工程”，至今已经走过了30年历程。2017年，《中华人民共和国公共文化服务保障法》首次将“全民阅读”写入法律，纳入公共文化服务范畴；2018年，《中华人民共和国公共图书馆法》明确规定推动、引导、服务全民阅读是公共图书馆的重要任务；2026年，《全民阅读促进条例》进一步规范了全社会的全民阅读促进工作，我国用10年时间构建起了包括“两法一条例”在内的全民阅读法律保障体系。国家“十五五”规划把“深化全民阅读活动，推进书香社会建设”纳入提升公共文化服务水平的重要任务，2026年国务院政府工作报告部署了“完善全民阅读推广服务体系”的具体任务，为“十五五”时期公共图书馆进一步深化全民阅读指明了方向。《规划》强调公共图书馆要充分发挥在全民阅读推广中的主渠道、主阵地作用，高质量开展全民阅读服务，部署了需要重点突破的方向和开展的服务。

加大优质阅读内容的传播推广，体现公共图书馆专业化推进全民阅读服务的能力。公共图书馆有专业化的资源遴选和收藏机制，有专业化的阅读推广人才队伍，在优质阅读内容的传播推广上应发挥示范引领作用。《规划》设计的重点项目“优质阅读资源推荐计划”，要求依托“文津图书”“四季童读”等优质阅读品牌，联合出版机构推出共荐书目，分级分类精准推荐阅读资源，是公共图书馆专业化推进全民阅读服务的重要工作抓手。2026年第五届全民阅读大会期间，由国家图书馆主导，联合全国图书出版单位、公共图书馆、行业专家代表共同推荐的“全国馆社共荐优质书目”发布，推荐了2025年出版的优选书目8 120种，同时“优质图书资源全民阅读服务平台”上线，依托全国图书馆公共服务网络，将优质电子资源精准下沉至基层，这是践行《规划》部署的“优质阅读资源推荐计划”的示范行动。

开展规模化、特色化阅读推广活动，是公共图书馆全民阅读服务提质增效的突破口。阅读推广是当代公共图书馆的主流服务和新型服务。公共图书馆的阅读推广服务，面对的是普通社会公众，需要“破除文字崇拜”观念，树立“大阅读”理念，以丰富多彩的阅读推广活动带动全民阅读广泛深入开展。据统计，2025年我国各级公共图书馆举办阅读推广活动35万多场次，美国公共图书馆在2019年就已达到590万场次，其中有统计口径、统计方法不同的因素，但也折射出我们在开展阅读推广活动方面还有很大的发展空间。《规划》强调公共图书馆阅读推广活动的规模化、特色化，推动公共图书馆的阅读推广活动和旅游、非遗、科普等有机结合，打造出具有鲜明特色和广泛影响力的阅读品牌，为公共图书馆阅读推广服务提质增效指明了突破方向。

聚焦重点群体阅读需求，实现服务人群全覆盖，是公共图书馆全民阅读服务包容性的重要体现。《规划》特别强调了面向未成年人、老年人、残疾人的阅读服务，伴随人口结构的变化，新市民、新就业群体的阅读服务也应引起关注。目前，面向特殊人群的全民阅读服务在公共图书馆已经普遍开展起来，为进一步推动高质量发展，需要在拓展服务内容、创新服务方式上寻求新突破。近年来，我国公共图书馆涌现出一大批高质量的面向特殊人群的服务项目，先后在国际图书馆领域获奖，如济南图书馆的“泉城书房——‘快递小哥’阅读驿站”、中山市中山纪念图书馆的“特殊儿童服务1+N”项目、嘉兴市图书馆的“一起来听书：声音盒子”、上海少儿图书馆的“亲子共读的回声”、广州图书馆的“融融共读”等，共同的特点是对象化和贴近性强，服务方式创新，显著提升了参与性和吸引力，为公共图书馆面向特殊群体的阅读推广服务创新作出了示范和引领。

推动广泛而深入的社会合作，是增强公共图书馆全民阅读发展动力的必然要求。全民阅读是一项社会性事业，公共图书馆承担着推动、引导的重要职责，是全民阅读的主渠道、主阵地。《规划》明确要求公共图书馆要积极推动跨部门、跨行业协同，联动出版社、书店、数字平台等社会力量共建共享，增强公共图书馆全民阅读发展动力，形成开放联动、融合发展的全民阅读推广新格局。

1.3 公共图书馆传承弘扬中华优秀传统文化

古籍是公共图书馆传承弘扬中华优秀传统文化的重要载体。近年来，古籍保护和利用受到空前重视。“十四五”期间，古籍分级分类保护体系进一步健全，馆藏古籍资源数字化“量”与“质”双提升，古籍修复取得重要进展，古籍保护多层级人才培养成效显著，古籍保护普及推广实现传播模式创新。《“十四五”公共文化服务体系建设规划》部署的“中华古籍全文数据库建设项目”取得重要进展，古籍数智化建设成为“十四五”全国智慧图书馆体系建设的重要突破口。

“十五五”时期公共图书馆古籍保护的新任务，是开展古籍类文物定级，以此为抓手，完善古籍分级分类保护机制。同时，继续实施“中华古籍保护计划”，加强古籍保护基础工作，如启动第七批国家珍贵古籍名录和全国古籍重点保护单位申报评审，推动碑帖拓片、古籍地图、少数民族文字古籍普查登记，推进标准化库房特别是基层图书馆小微库房建设，提升文献修复关键技术创新和应用水平等。公共图书馆的主要服务对象是普通老百姓，因此，公共图书馆应率先加大力度探索让古籍里的文字活起来、让古籍资源有效应用于面向大众的公共文化服务的路径、方式。《规划》提出的建设一批兼具学术性与普及性的专题知识库，为社会公众和研究人员提供高品质的古籍阅读与研究服务，指明了公共图书馆的古籍开发利用统筹专业研究与普及推广的发展方向。在推动古籍融入现代生活方面，公共图书馆积极探索的古籍文化展览、经典诵读、晒书活动、研学体验、文创开发等，需要持续拓展与深化。“十五五”时期开展古籍数据库建设，适应普通公众深入利用古籍内容的需要，应把解决揭示内容的术语、概念、表达方式的古今相互关联对照作为重点研发任务，为普通公众搭建起利用古籍内容的获取入口和通道，形成让古籍里的文字活起来的新突破。

2 以改革推动公共图书馆服务提质增效

推动公共文化服务提质增效，是“十五五”时期公共文化服务高质量发展的核心任务。改革是公共文化服务提质增效的动力之源。《规划》从4个方面部署了以改革推动公共文化服务提质增效，都与公共图书馆密切相关。

2.1 推动优质文化资源直达基层

建立优质文化资源直达基层机制，是党的二十届三中全会部署的重点改革任务。《规划》设计了推动优质文化资源直达基层的路线图，包括建立动态更新、分级分类的优质资源文化清单，探索实施“按需点单、精准配送”的模式，提升基层公共文化机构对优质文化资源的承接和转化利用能力，提出了从资源聚拢到精准配送再到基层承接转化利用的系统要求，确保优质文化资源送得下、接得住、用得好。为提升基层公共文化机构的承接转化利用能力，《规划》部署推动现有公共图书馆设施改造与功能提升，具体措施就是“十五五”期间实施“县级公共图书馆设施维修及设备提升”重点项目，对近10年来未开展过整体性或较大规模修缮维修且确有必要修缮维修的县级公共图书馆进行馆舍基础设施维修、空间功能优化、适老化和无障碍改造，以及必要设备的更新提升等。这是一次基层公共图书馆设施提档升级、设备更新换代的历史契机，符合条件的公共图书馆应及早谋划、积极争取。为了示范公共图书馆优质资源直达基层，《规划》部署了一项重点任务——“文献共享借阅项目”，内容是发挥国家图书馆、省级公共图书馆的文献资源优势，推动其馆藏优质文献资源突破地域限制输送到基层，通过县域总分馆制直接进入基层公共图书馆流通体系，让基层老百姓在家门口就能直接享用国家或省级公共图书馆的优质图书资源。

2.2 创新公共文化服务管理运行机制

提质增效必然要求改革创新公共文化服务管理运行机制。《规划》从引领发展和激发活力两个方面部署了重点任务。在引领发展方面，实施“公共文化服务高质量发展引领区创建”，遴选一批基础条件好、工作积极性高、改革创新能力突出的地级市和县（区），打造以改革创新引领公共文化服务高质量发展的示范高地。这是“十五五”时期推动公共文化服务高质量创新发展的新任务，有关地区的公共图书馆应认真梳理总结工作特色亮点，拓展和深化服务创新，为本地区创建“引领区”作出公共图书馆的贡献。在激发活力方面，深化公共文化机构内部改革，激发内生动力，鼓励有条件的地区适度提高公共文化设施免费开放补助标准，实现免费提供的基本公共文化服务与时俱进地拓展内容，提升品质。同时，全面落实《中华人民共和国公共文化服务保障法》建立的公共文化服务“免费或者优惠”提供制度，鼓励探索以低收费方式提供普惠性非基本公共文化服务。党的十八届三中全会以来，一些地方在提供优惠收费的普惠性非基本公共文化服务方面已经有了程度不同的探索实践，“十五五”时期需要进一步总结经验、直面问题、破解障碍，坚持促进与约束并举，推动公共文化服务供给要素进一步优化，供给体系进一步健全。

2.3 健全社会力量参与公共文化服务机制

政府主导、社会力量参与是我国公共文化服务体系建设一以贯之的方针。《规划》提出了“十五五”时期健全社会力量参与的重点任务。一是完善政府购买公共文化服务机制，包括优化购买流程、健全约束机制、完善监管体系等。对公共图书馆来说，结合实施“基层公共图书馆馆藏质量提升行动”，优化文献政府采购机制，是需要重点关注的问题。要普遍推广政府依据公共图书馆采选目录招标供应商，或是明确中标供应商依据公共图书馆采选目录提供文献的制度，杜绝“本末倒置”“低价中标”等现象，为提升馆藏质量保驾护航。二是建立对社会力量承接主体的信用评价和激励机制，完善评价标准，优化评价方式，将评价结果与政府购买等激励机制挂钩，建立起能进能出、动态优化的社会力量承接主体参与机制。三是有序推进公共文化设施所有权和使用权分置改革。推进公共文化设施“两权分置”是党的二十届三中全会部署的改革任务，旨在优化文化服务和文化产品供给机制。党的十八届三中全会以后，一些地方开始探索以公共文化设施社会化运营管理为主要实现方式的“两权分置”改革，目前应用对象大多集中在县级以下的乡镇（街道）公共文化设施，县级以上公共文化设施主要应用于一些新建的县级和地市级公共图书馆。从各地实践情况看，探索了一些路径，积累了一些经验，也暴露了一些问题。由于“两权分置”改革涉及公共文化机构体制机制的重要变化，所以改革需要“有序推进”。当前，“两权分置”改革从总体上说，重点需要探索多样化的适用对象、实现方式、保障措施、可持续发展机制等。就社会化运营管理这一主要实现方式来说，坚持问题导向，破解实践堵点，亟需探索培育合格社会化运营管理承接主体的路径与方式，探索“两权分置”模式下政府基本公共文化服务保障责任的落实方式，探索“两权分置”模式下公共文化服务提质增效的动力机制，探索与“两权分置”相适应的政府监管方式改革。“十五五”期间，公共文化设施“两权分置”改革主要在社会力量承接主体发育较好的经济发达地区开展探索。四是推动文化志愿服务组织化、专业化、特色化发展。经过长期不断推动，截至2024年底，全国各级公共图书馆拥有文化志愿服务队伍1万多支，文化志愿者124万人，丰富多彩的文化志愿服务活动成为全社会参与公共图书馆服务的生动写照。《规划》提出“十五五”时期文化志愿服务应进一步朝着“三化”目标迈进。组织化为文化志愿服务奠定坚实制度保障基础，专业化体现文化志愿服务内涵要求，特色化指明文化志愿服务创新发展方向。

2.4 推进公共图书馆服务融合发展

融合发展是公共文化领域贯彻落实开放、共享等新发展理念的实际行动，是提升公共文化服务综合效能的有效方式。《规划》从3个方面对“十五五”时期持续推进公共文化服务融合发展作出部署。一是公共文化机构之间的功能融合。功能融合不是谁吃掉谁、谁取代谁，《规划》的明确要求是健全以公共图书馆、文化馆（站）、博物馆、美术馆等为主体的联动机制，通过资源共享、活动联办、品牌共建、服务相融等措施，提升设施利用效率和服务综合效能。近年来已经出现了一些典型案例，如“别样的阅读·京津冀晋蒙民歌之旅”，五地公共图书馆联动，全民阅读与全民美育有机结合，创造出读、讲、观、赏、访、行、研等多元融合的阅读形态。新近开放的深圳市文化馆新馆在馆舍内开辟了公共阅览空间，让图书阅览成为文化馆的一项基础性、常态化服务项目。二是公共文化服务和旅游公共服务融合发展。《规划》要求有条件的公共文化设施拓展旅游服务功能，增强公共文化服务空间的旅游吸引力与体验性。近年来有公共图书馆开发出了一些“主客共享”特色鲜明的新型服务项目，如上海徐家汇书院（徐汇区图书馆）利用地处徐家汇源景区核心地带的优势，开发出“丈量书院”导览服务，将书院的功能布局和特色内容打造成“微游径”。深圳图书馆依托北馆的大型地下智能立体书库开发的“书海探底”项目，通过游览、实操与互动等方式，将图书馆技术基础设施转化为面向公众的沉浸式体验，2026年荣获国际图联营销奖。三是融合范围更广的“公共文化服务+”。推动公共文化服务和农商教体卫、工青妇科等系统、部门有机衔接，如广东、浙江等地建立的“公共文化服务共同体”，推动形成开放共生、协同互促的融合发展生态。

3 推动公共图书馆服务均衡发展

以普遍均等、惠及全民为目标推动均衡发展，是我国公共文化服务发展的重要原则和目标。《规划》持续关注均衡发展问题，从区域、城乡、人群以及新空间建设4个方面作出部署。

在推动区域均衡发展方面，《规划》强调公共文化服务融入区域发展整体格局，推广和深化“同城待遇”“服务一卡通”“对口支援”“东西协作”等创新实践，建立健全跨行政区域协同机制。《规划》在提升公共图书馆发展水平部分部署的探索建设跨区域图书馆联盟，具有在更大范围内促进资源和服务共享联动、推进均衡发展的意义。

在推动城乡均衡发展方面，《规划》特别强调了深化县域图书馆总分馆制。总的思路是采取因地制宜、扎实有效的方法做强县级总馆，增强总馆的统筹、协调、指导、援助能力，加大总馆对分馆的支持和指导力度，充分发挥总分馆制优化基层资源配置、增强基层服务能力的作用。推动乡村公共文化设施和党群服务中心、新时代文明实践所（站）等相关阵地功能融合，提高综合服务效能，是当前事业单位改革进程中面临的新课题，需要各地积极探索持续稳定发展的保障措施和促进机制。

在推动人群均衡发展方面，顺应我国人口结构变化趋势，《规划》强调要进一步加强面向未成年人、老年人、流动人口等特殊人群的公共文化服务，推动各类公共文化设施优化无障碍和适儿化设施，鼓励低龄健康老年人参与文化志愿服务，推动公共文化服务向基层厂区、园区、聚居区等新市民、新就业群体集中的区域倾斜。《规划》在深化公共图书馆全民阅读服务部分部署的聚焦重点群体阅读需求、实现服务人群全覆盖，与推动公共图书馆服务人群均衡发展一脉相承。

“十四五”期间，新型公共文化空间建设在优化设施体系、提升设施品质、提高服务质量方面显示了强大作用。推进“小而美”的新型公共文化空间向农村延伸，以乡村新空间建设带动乡村公共文化服务提质增效，是“十五五”时期推进公共文化服务均衡发展的重要路径。推进乡村新空间建设重点需要解决好“彰显特色”与“管好用好”两大问题。彰显特色是说农村新型公共文化空间建设不能简单照搬城市的做法，而应以盘活农村闲置资产，活化农家大院、老屋旧宅、古祠堂、古戏楼、村头空地、小微广场等方式为主，因地制宜打造符合农村规律、融入田园生活、具有复合功能的特色空间。“管好用好”是农村新型公共文化空间建设与发展的首要任务。近年来，一些地方探索农村新型公共文化空间运营管理“主理人”机制，吸引或引进一批有理念、有热情、懂运营、敢创新的返乡、入乡青年成为“主理人”，他们积极探索多样化的“公益+商业”运营模式，不仅适应需求，而且创造出了农村文化的新需求，显示了管好用好农村新型公共文化空间的发展前景。

4 提升公共图书馆服务数智化水平

提升公共图书馆服务数智化水平，“十五五”的重点任务是提升智慧图书馆服务效能，重要推进抓手是继续实施“全国智慧图书馆体系建设”项目。《规划》从平台、资源、应用和场景3个方面对提升数智化水平作出部署。将智慧图书馆服务体系定位为国家公共文化数字基础设施核心平台，标志着对其功能定位认识的深化。“十五五”时期智慧图书馆体系建设的主要任务，是在“1+3+N”的总体框架下，加速推进公共图书馆全面智慧化转型，“务实、节约、高效”是所有公共文化机构开展数智化改造应遵循的原则。

丰富公共文化数字资源，是公共文化数智服务提质增效的基础。《规划》强调构建国家—省—市三级联动的公共文化数字资源共建网络，明确了数字资源的建设主体。加强主流资源的数字化采集、整理与转化，不断丰富数字资源样态，持续打造全民阅读资源库群，明确了资源建设的主要任务。切实提高公共文化机构将数字资源转化为服务内容的能力，是数智文化服务提质增效新的突破口。为此，《规划》作出了新的部署：推动公共文化数字资源依法依规有序开放共享和流通利用，激励社会力量对开放资源进行创意性开发和创新性利用。上海图书馆已经持续了10多年的“开放数据竞赛”，累计开放数据规模超过1.5亿条，吸引社会各方面力量参与重组重构、二次开发，创造出一大批高质量、多样态的数字产品、数字应用等，为数字资源转化为服务能力提供了可资借鉴的路径、方式。

虚拟现实、数字孪生、人工智能等新技术为公共图书馆数智服务应用开辟了广阔前景。对优质资源进行可视化、场景化开发，打造互动式、沉浸式的数字文化体验空间，发展智能问答、预约预订、个性化推荐等新型服务形态，建设高质量数据集和专业化大模型，是“十五五”时期公共图书馆提升数智化水平的重要任务。


（初审：田甜      复审：朱晓航   终审：马艳霞）