公共文化服务直达基层机制的建立与完善

摘 要：[目的/意义]建立并完善公共文化服务直达基层机制，是推动城乡文化均衡发展、实现公共文化服务高质量发展的重要举措。[方法/过程]研究立足新时代公共文化服务建设的实践场域，系统梳理公共文化服务“直达基层”的主要力量与创新实践，从中解构机制建立的核心要素，并指出机制建设完善的评价标准。[结果/结论]研究发现，当前已经形成了政府部门、公共文化机构、社会力量主导的直达基层多元创新实践，各具特色但也存在相应局限。研究认为，构建公共文化服务直达基层机制的核心在于围绕“优质内容”这一前提、“直达渠道”这一关键、“有效对接”这一目标，形成有机统一的运行体系。研究指出，完善公共文化服务直达基层机制建设的评价标准，应当涵盖服务成效、成本控制、基层能力和保障制度等，从而确保优质文化资源能够稳定、精准、持久惠及基层群众。

关键词：公共文化服务；优质文化资源；直达基层；高质量发展；“十五五”规划

0 引 言

推动公共文化服务城乡均衡发展，是公共文化服务高质量发展的重要原则之一[1]。党的二十届三中全会通过的 《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，进一步提出要求“建立优质文化资源直达基层机制”[2]，旨在通过资源下沉破解消除城乡文化发展不平衡不充分的矛盾，提升服务可及性，推动文化享有均等化、品质化，增强人民群众获得感和幸福感。这一部署，是完善公共文化服务体系、保障人民群众文化权益、促进公共文化服务提质增效的重要举措。自 2005 年 10 月党的十六届五中全会确立“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”的战略方针以来[3]，20 年来从中央到地方的实践探索，已经形成了大量优质文化资源直达基层的创新经验，值得系统总结、提炼机制，实现可持续发展。

1 推动公共文化服务直达基层的主导力量与创新实践

近年来，中国公共文化服务体系建设加快推进，设施网络日益健全，服务体系日益完善，服务效能日益显著。但新时代人民群众的精神文化需求水涨船高、日益多元，现有基层文化设施和服务已难以满足实际需要，基层仍是公共文化服务的重点和薄弱环节。在实践探索中，政府、公共文化机构、社会力量等各类主体各显其能，主导形成了多种优质文化资源直达基层的公共文化服务模式。

1.1 政府主导、直达基层的创新实践

《中华人民共和国公共文化服务保障法》 确立了“政府主导、社会力量参与”的建设原则，明确各级政 府 是 公 共 文 化 服 务 供 给 的 责 任 主 体 ， 承 担 着 人 、财、物的基本保障。为促进公共文化服务城乡均衡发展，各级政府除了依法“充分利用公共文化设施，促进优秀公共文化产品的提供和传播”之外，还以“重大文化惠民工程”“为民办实事项目”等形式，面向基层群众直接提供优质文化资源。

针对农村地区文化设施落后、产品供给不足、群众文化生活匮乏等问题，国家文化主管部门先后组织实施了“广播电视村村通工程”“全国文化信息资源共享工程”“乡镇综合文化站和基层文化阵地建设工程”“农村电影放映工程”“农家书屋建设工程”等重大公共文化服务工程，由中央财政“一竿子”插到底，带动地方财政共同投入，逐步解决农民群众收听收看广播电视难、看书难、看电影难的问题[4]。后续推进的“文化共享工程”“数字图书馆推广工程”“公共电子阅览室建设计划”等公共数字文化三大工程[5]，以及“十四五”期间重点开展的“全国智慧图书馆体系建设项目”和“公共文化云项目”[6]，均延续这一建设思路，由国家层面统筹优质资源下沉，重点解决基层“有没有”“好不好”的问题。

国家层面行之有效的做法，被地方政府广泛借鉴。近些年来全国各地迅速兴起的“城市书房”“文化驿站”等新型公共文化空间建设，大多被当地政府列为“为民办实事项目”，在全域快速布局、推广，显著提升了基层公共文化服务质量和水平[7]。

政府主导、直达基层的公共文化服务创新实践，统筹力度大、协调能力强、执行见效快，能够在较短时间实现面向全域、面向全民的全面覆盖。但是，这种做法有赖于高效的行政动员能力，而且常常以工程化、项目化形式推进，存在重建设轻运营倾向。若缺乏长效机制与持续投入，工程或项目一旦结束，往往“人走茶凉”，前期成效难以巩固，最终流于形式、渐趋消解。

1.2 公共文化机构主导、直达基层的创新实践

由政府设立的公共图书馆、文化馆等公共文化机构，依托设施阵地面向社会公众免费或优惠提供全民阅读、文艺演出、陈列展览、艺术培训、群众文化活动组织等服务。为扩大服务范围，实现“覆盖城乡、普遍均等”目标，这些公共机构主动去整合各类公共阅读和文化艺术资源，以县域为基本单位，以乡村为重点，因地制宜建立起总分馆制[8]。总馆发挥在县域公共文化建设中的枢纽作用，通过分馆、服务点把优质公共文化资源与服务延伸到基层，常态化输送到社区、居村，更好地满足广大群众文化需求。

近年来，为了加强优质文化资源统筹，各地在县级总分馆制建设基础上探索构建“中心馆-总分馆”体系，强化市级馆的“中心馆”功能，推动更多优质文化资源向基层乡村、社区下沉。如在公共图书馆领域，浙江省出台地方标准 《DB33/T 2180-2019 公共图书馆中心馆-总分馆建设服务规范》，明确市级图书馆的“中心馆”角色，赋予其推动优质资源直达基层的核心职能；上海市颁布 《上海市公共图书馆条例》，以立法形式规定由上海图书馆作为全市公共图书馆的“中心馆”，负责全市通借通还服务网络的建设和管理、指导总分馆体系建设运行，形成覆盖城乡、便捷高效的服务网络[9]。在文化馆领域，嘉兴市在首倡公共图书馆“中心馆-总分馆”服务体系之后，又建成文化馆“中心馆-总分馆”服务体系；许昌市出台地方标准 《DB4110/T 47-2022 文 化 馆 总 分 馆 制 管 理 服 务 规范》，明确了市级文化馆的“中心馆”职责，指导总馆、分馆建设，推进基层文化活动创新。

公共文化机构主导、直达基层的公共文化服务创新实践，可以融入公共文化服务体系建设，成为文化民生事业，常态化地长期提供。但这种做法有赖于总分馆制的有效运转，有赖于总馆的强统筹能力。然而，现实中不少地方的总分馆制流于形式、仅停留于“挂牌”阶段。由于总馆、分馆、服务点分属不同主管单位，人、财、物难以统一调配，总馆作用发挥有限，优质文化资源下沉屡屡遭遇“中梗阻”，直达基层的实效大打折扣。

1.3 社会力量主导、直达基层的创新实践

企业、社会组织和个人等社会力量，是现代公共文化服务体系建设的重要组成部分，通过兴办实体、合作共建、承办项目、赞助活动、公益捐赠、提供平台等多种形式参与公共文化服务，在推动优质文化资源直达基层方面，同样发挥着不可估量的重要作用。

近年来，随着公共文化服务社会化发展，社会力量参与渠道也日益多元。一是设施托管。不少公共文化设施通过整体委托、部分委托、项目委托等形式，以采购服务、合作运营、服务置换等方式引入社会力量参与运营管理，面向基层乡村、社区提供优质文化服务。二是下乡服务。专业院团、民间班社等社会力量，通过承接政府购买服务，面向基层乡村、社区开展“送戏下乡”、文化惠民演出、公共文化内容配送等活动。三是网络服务。为各类主体提供信息发布、活动报名、空间预约、网络直播、慕课教学、数字资源利用等线上服务平台，跨越时空障碍，直达基层群众。四是直接提供。教育培训、体育健身、演艺会展、旅游休闲等关联度较高的文化类企业，作为优质文化资源的生产者、组织者、拥有者，开发大量公共文化产品和服务，直接面向社会公众免费或优惠提供等。

社会力量主导、直达基层的公共文化服务创新实践，有效拓宽了公共文化服务的覆盖面与可及性，但高度依赖参与主体的战略发展与专业支撑。如果企业经营战略调整、社会组织使命变化，叠加政策环境改变、核心团队更迭、政府采购波动等因素，均可能导致服务供给不稳定。一旦企业陷入困境或社会组织资源枯竭，此类服务往往难以为继，沦为“昙花一现”。更深层的风险在于，企业经营惯性与市场导向，易使服务偏向高价值用户，弱势群体易被忽视、边缘化。一旦“市场逻辑”压倒“公共逻辑”，公共文化服务的教育性与公益性随之消解，公共文化服务理念根基面临侵蚀。

2 推动公共文化服务直达基层机制建立的核心要素

推动公共文化服务直达基层，创新实践易，机制建立难。三中全会提出的“建立优质文化资源直达基层机制”，切中要害，旨在形成常态化的工作机制，包含 3 个核心维度：一是供给内容要“优质”，即能够满足基层群众多样化、多层次、多方面的精神文化需求，发挥铸魂育人功能，激发奋进力量，厚植文化自信；二是供给方式要“直达”，即破解上下层级“中梗阻”、社会力量“准入难”等堵点，畅通文化资源下沉的渠道建设，基层群众能够便捷共享；三是供需对接要“有效”，即坚持群众需求导向，健全群众参与机制，推动基层群众全过程参与公共文化资源组织、管理与评价。三者有机统一，以机制建立为根本支撑，实现优质文化资源可持续、普惠化直达基层，显著提升群众的文化获得感和幸福感。

2.1 确保“优质”：内容建设标准

“优质”是公共文化服务直达基层机制建设的前提条件。公共文化服务旨在保障人民群众基本文化权益、传承中华优秀传统文化、提高全民族文明素质与社会文明程度。同时，作为社会主义先进文化建设的重要组成，公共文化服务与国家意志、意识形态紧密相连，具有鲜明的政治性和导向性。《中华人民共和国公共文化服务保障法》 明确规定，“公共文化服务应当坚持社会主义先进文化前进方向，坚持以人民为中心，坚持以社会主义核心价值观为引领”，促进满足人民文化需求和增强人民精神力量相统一。

以中国群众文艺领域的政府最高奖项——群星奖为 例 ， 其 评 价 标 准 要 求 优 秀 作 品 必 须 具 备 三 重 特征[10]：一是价值引领。聚焦新时代、新征程，讴歌党、祖国、人民、英雄，体现民族精神和时代精神。二是人民立场。讲述百姓故事，关注普通人的喜怒哀乐，具有浓郁的生活气息，彰显地方文化标识。三是艺术品质。表现手法创新，形式丰富多样，富有艺术表现力和感染力，常演常新，深受人民群众喜爱。

可见，“优质”的文化资源，必须符合法定要求，兼具思想深度、专业水准与审美价值。这一要求，同样适用于直达基层的文化资源生产与组织。面向市场采购文化资源、有组织开展群文精品创作、引导社会力量提供资源、存量文化资源再创新时，都应当高标准、严要求，这样才能确保直达基层、面向群众提供的文化资源达到“优质”要求。

2.2 实现“直达”：组织方式创新

“直达”渠道，是公共文化服务直达基层机制建设的实现路径。大量实践表明，依托现有公共文化服务体系，常态化推动优质文化资源下沉、直达基层，关键在于破解中间“梗阻”问题。因此，需要全面总结实践经验，创新“直达”渠道建设的组织方式。

一是探索垂直管理型总分馆制。在现有总分馆制基础上，进一步加强总馆的统筹管理和资源调配能力，赋予总馆对分馆、服务点的人、财、物管理权和配置权，对中间节点、服务“末梢”进行统一管理、统一服务，畅通优质文化资源下沉、直达基层的渠道。示范推广深圳福田、宝安[11]、盐田[12]、龙岗[13]等地总分馆制创新做法，形成“总馆统筹、分馆承接、站点延伸、全域覆盖”创新局面。

二是建立责任上移机制。鉴于基层乡村、社区文化资源相对匮乏、服务能力相对薄弱的实际情况，将部分或全部的基层公共文化服务供给交由上级主体来承担。可以示范推广上海[14]、苏州[15]等地的公共文化内容配送模式，它们均由市级财政设立专项资金，面向社会采购优质文化资源和产品，形成配送清单，再由基层点单、配送至各乡村、社区，直接服务基层群众。

三是完善文化指导员下派机制。以基层需求为导向，通过政府购买、志愿服务等多种方式，广泛吸纳和选聘具有全民阅读推广与全民艺术普及能力的专业人才作为文化指导员，下基层、进乡村，指导培育群众业余文艺团队、组织开展群众文化活动、提供高品质文化服务、参与公共文化空间运营、传承保护优秀文化等。示范推广浙江省“文化特派员”[16]、镇江市“文化指导师”[17]等做法，盘活基层文化发展内生动力，推动优质文化资源直达基层。

2.3 做到“有效”：供需精准对接

“有效”是公共文化服务直达基层机制建设的最终检验。机制建设是否有效，应由群众来评判，其重要依据就是供需是否精准匹配。这就要以群众需求为导向，通过制度化安排和技术创新，系统连接需求端与供给端，实现精准匹配。这就需要创新基层公共文化管理机制，健全民意表达和监督机制，进一步落实《中华人民共和国公共文化服务保障法》 要求，建立反映群众文化需求的征询反馈制度和有群众参与的公共文化服务考核评价制度。

供需精准对接包含三重应用场景：一是需求者积极在场。群众作为需求主体，通过意见征集、点单预约、使用反馈等方式主动表达需求，避免缺位与失声。二是供给者尽职履责。公共文化服务供给逻辑由传统的“自上而下”逐步转向“自下而上”，将群众真实的需求转化为具体的文化产品与服务形态，提升公共文化服务的精准性与有效性。三是供需的双向互动。改变以往“政府端菜”式的单向供给模式，转向“按需生产、以需定供”的互动模式，推动公共文化服务从“大水漫灌”向“精准滴灌”转变。

供需精准对接，不是单向配置关系，更是动态交流与协商过程。通过面对面展示、信息平台互动和实时反馈机制，推动供给端与需求端的持续沟通，实现优质文化资源与群众“直接见面”，最终形成供需之间的良性循环与共建共享格局。这一机制，能够有效破解公共文化服务结构性矛盾，从根本上推动公共文化服务从“粗放式”供给向“精准化”配送转变，确保优质文化资源能够真正用于满足群众最迫切、最现实的美好生活需要。

3 完善公共文化服务直达基层机制建设的评价标准

推动优质公共文化服务直达基层，机制建立难，机制建成后发挥长效作用更难。三中全会提出的“建立优质文化资源直达基层机制”，是以体制机制改革为牵引，“以人民为中心”作为出发点和落脚点，更加注重改革实效。因此，需要对公共文化服务直达基层机制建设开展科学评价，促其不断完善。

3.1 服务有成效

公共文化服务直达基层机制是否完善，核心评价标准就是服务是否有成效。可以重点评价以下三大内容。

一是群众满意度。群众是公共文化服务的直接受众和最终受益者，其评价最具权威性。具体可通过服务覆盖率、群众参与度等量化指标，结合问卷调查、访谈反馈等方式，测量机制建成后的群众满意度。群众主动参与、真心点赞，是机制建设有效的根本标志。

二是社会影响力。重点观察机制建成后，是否提升公共文化空间的人气，是否获得主流媒体报道和舆论好评，是否形成具有地域特色的文化品牌，是否吸引同行前来考察学习等。这些外在表征，是机制建设有效的直观体现。

三是机制可复制。机制建设是否有顶层设计，资源配置是否高效合理，技术路径是否务实可行，经验模式是否具备跨地域、跨层级推广价值，这些都是机制建设从试点探索到建成有效的跃升。经得起理论、实践和推广的检验，才是衡量机制是否完善的专业标尺。

3.2 成本可控制

公共文化服务直达基层机制是否完善，能否长效运行，取决于成本是否可控制、财政能否可承受。如果能够形成“自我造血”的市场机制，即便切断“政府输血”还能自我运行，则是机制完善的最佳表现。

近些年来，大量年轻人走进文化馆“艺术夜校”，正逐渐成为值得关注的城市文化现象[18]。其中，以上海市群众艺术馆为示范引领的“市民艺术夜校”，积极回应上班族群体对文化艺术公益培训的需要，探索了普惠性非基本公共文化服务优惠收费方式，通过学费收取抵扣师资费用，基本实现收支平衡。从而在没有财政专项投入的情形下，上海市民艺术夜校能够年年举办培训、期期扩大规模[19]。

上海这一实践，既保证了公共文化服务的公益属性，又突破了财政投入的瓶颈，在无需额外补贴的情况下实现收支平衡，为教学点扩张、课程体系丰富赢得了自主空间。上海这一实践，也揭示了唯有建立成本可控、运营可持续的机制，将“输血”转化为“造血”，才能让优质文化资源真正扎根基层、稳定持久的道理。

3.3 基层能承接

公共文化服务直达基层机制是否完善，还取决于基层是否有能力“接得住”，能够将优质文化资源及时分发、有效服务广大基层群众。

乡镇、街道综合文化站是建设现代公共文化服务体系、推动乡村文化振兴的重要阵地，在满足城乡居民精神文化需求、推动新时代文明实践方面发挥了重要作用。国家文化主管部门曾专门发文，要求加强与宣传、教育、农业、体育、共青团、妇联、科协等部门的沟通协作，探索“文化+”建设模式，推动部门基层资源下沉到乡镇综合文化站，加强协同配合，集中为群众提供便捷高效的服务[20]。

因此，必须进一步强化乡镇、街道综合文化站这一关键设施的能力建设，有效承接各条块下达的各类优质文化资源。可以在县级公共图书馆文化馆总分馆制基础上，向下延伸构建“镇街总分馆制”：以乡镇、街道综合文化站为总馆，纵向统筹辖区行政村、社区文化设施的运营管理，破解“各自为政”难题；横向联动辖区中小学校、企事业单位，引入社会力量，丰富优质资源供给；因地制宜嵌入社区园区、绿地公园、街区广场、景区景点、古镇乡村等打造新型公共文化空间，编牢织密设施网络。只有推动乡镇、街道综合文化站从单一文化阵地升级为镇域资源整合的总馆、资源分发的龙头，才能接得住各类下达的优质文化资源，满足基层群众多元文化需求，直达基层机制才能真正发挥作用。

3.4 保障可持续

公共文化服务直达基层机制是否完善，需要超越对“领导”推动的个人依赖，走向标准和法治的制度化保障；需要超越阶段性的“运动式”投入，建立可预期、可复制的“常态化”保障制度。

一是在体系上，将直达基层机制建设作为完善公共文化服务体系的重要组成部分，作为制度安排，成为公共文化服务提质增效常规措施。优质文化资源的组织与生产、直达基层的渠道与平台，以及供需对接机制建设等关键环节，明确纳入相应的政府职责与组织管理体系。将相关必要支出纳入财政预算，形成稳定、持续的投入机制，为机制长期运行奠定坚实基础。

二是在制度上，对行之有效的直达基层的实施项目，通过标准与法治予以固化，避免因政策随人事调整而波动。如温州市城市书房建设，率先建立地方标准 《DB3303/T 010-2018 城市书房服务规范》，明确政府将其纳入公共图书馆服务体系并进行建设规划的应尽职责；扬州市将城市书房建设，率先纳入立法保障，颁布 《扬州市城市书房条例》，明确规定各级政府将城市书房建设、运行与维护经费列入本级财政预算。城市书房建设有标可循、有法可依，从“临时性”的文化惠民工程转化为“常态化”的公共文化服务，并升格为固化的政府职责，让直达基层的公共文化新空间建设有了刚性约束和稳定预期。

三是在组织上，可持续保障需要全社会支持。通过机制创新，引导更广泛的社会力量参与提供。广东、浙江[21]等地探索推进的“公共文化服务共同体”建设，均是成功范例。这些探索都为优质文化资源直达基层注入源源不断的内生动力与社会活力，形成了政府、市场、社会协同参与提供公共文化服务的发展格局。

4 结 语

公共文化服务直达基层机制的建立与完善，极具时代价值，标志着中国公共文化服务发展从解决基层“有没有”“缺不缺”问题的保基本、促公平的保障阶段，向追求“好不好”“优不优”的美好生活阶段迈进的关键跃升。这一机制建设，是破解当前服务体系中优质资源存量不足、纵向输送渠道不畅、基层承接能力薄弱等突出矛盾的重要举措，也为“十五五”时期 实 施 公 共 文 化 服 务 提 质 增 效 行 动 ， 明 确 了 主 攻方向。

公共文化服务门类繁多，涵盖图书馆、文化馆、博物馆、美术馆、非遗馆等多个具体行业。它们在资源形态、服务方式、专业要求上既有共性，又有个性。因此，直达基层机制建设不能“一刀切”，必须深入调研各行业推动资源下沉、服务延伸的创新实践，系统梳理成功典型，科学总结有效经验，从中提炼出既符合公共文化服务普遍规律、又适应各领域专业特点的运行机制。唯有如此，才能确保所构建的公共文化服务直达基层机制能够真正贴合实际、行之有效、具有持久性，能够最终实现优质文化资源在基层的可持续供给与高效利用。